A miniszteri, miniszterelnöki felelősség kérdésköre

A Kormányt és a neki alárendelt közigazgatást a hagyományos alkotmányjogi felfogás a végrehajtó hatalom kategóriakörébe igyekszik beszorítani. A modern kormányzati rendszerek vizsgálata azonban azt bizonyítja, hogy a két szervrendszer ma már mindenütt egyre fontosabb és aktívabb szerepet játszik a társadalom és az állam irányításában. E hatalom résztvevői nem csupán szolgai végrehajtói a törvényhozás aktusainak, hanem legfelsőbb szinten maguk is részt vesznek a társadalompolitikai döntések előkészítésében, kidolgozásában és az állami mechanizmuson keresztül történő érvényesítésében, vagyis a kormányzásban. A kormány és a közigazgatás tevékenységében tehát egyre inkább elválik egymástól a politikai kormányzás, illetve a szoros értelemben vett végrehajtást semleges jogi, szakmai alapon végző adminisztráció tevékenysége (lásd: Kiss Barnabás: Alkotmányjogi alapismeretek ötödik átdolgozott kiadás, SZTE ÁJK).

A rendszerváltással együtt járó államszervezeti átalakulás alapvetően megváltoztatta a végrehajtó hatalom csúcsán álló Kormány helyzetét. A szocialista államszervezeten belül ugyanis a Kormány a Népköztársaság Elnöki Tanácsával együtt szinte a rendeleti kormányzás lehetőségével rendelkezett. Az 1989-90-es változások után a hatalommegosztás elvén felépülő jogállami intézményrendszerek – így az erős törvényhozás, Alkotmánybíróság, Állami Számvevőszék stb. – korlátok közé szorították és ellenőrizhetővé tették a végrehajtó hatalmat (lásd: Müller György: A kormány felépítése, a kormányfő jogállása és a miniszterek helyzete. 1990-2002. In: Magyar Közigazgatás 2002/6. 351-359.o.).

Az 1989. évi XXI., 1990. évi XXIX. és XL. törvénnyel végrehajtott alkotmánymódosítások jelentősen és látványosan megerősítették a kormányfő jogállását, megnevezése a Minisztertanács elnökéről miniszterelnökre változott. A módosítás megteremtette a közjogi hátteret a miniszterelnöknek a kormányon belüli politikai primátusához és formalizálta a korábban hiányzó kormányfői jogosítványokat. Az Alkotmány 33.§ (3) bekezdése is ezt támasztja alá, amikor kimondja, hogy a miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormány programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz és a kormány csak ezt követően, a miniszterek kinevezésével alakul meg. Jogi értelemben így a kormányprogramot nem a kormány, hanem a leendő miniszterelnök állítja össze és terjeszti az Országgyűlés elé, és a kormány működése alatt a kormányfő programját valósítja meg, ezáltal valójában miniszterelnöki programról beszélhetünk. A kormányfő pozícióját erősíti az is, hogy a Kormány megbízatása minden esetben a miniszterelnökéhez kötődik, illetve közjogilag szabad keze van a miniszterek kiválasztásában, továbbá ő vezeti a Kormány üléseit, ő mondja ki határozatait (lásd: Müller György: A kormány felépítése, a kormányfő jogállása és a miniszterek helyzete. 1990-2002. In: Magyar Közigazgatás 2002/6. 351-359.o).

A törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonya tekintetében annak van döntő jelentősége, hogy az utóbbit mennyiben tudja a parlament ellenőrizni. Ennek megválasztásához először azt kell vizsgálni, hogy a végrehajtó hatalom rendelkezik-e politikai, illetve jogi felelősséggel.

A politikai felelősség a kormányzati tevékenységért való felelősséget jelenti. Ha egy kormányzat rendelkezi k politikai felelősséggel, akkor nemcsak hogy beszámoltatható és ellenőrizhető, de el is mozdítható. Politikai felelősséget viselő kormányzat tehát csak addig maradhat hivatalban, amíg rendelkezik a parlament bizalmával. Ha a parlament – szükséges alakszerűségek mellett- kifejezésre juttatja, hogy megszűnt a bizalma a kormányzattal szemben, akkor annak megbízatása meg fog szűnni.

A parlament kormányzatba vetett bizalma tipikusan jogon túli kérdés. Épp ezért a parlamentnek nem szükséges indokolnia, és végképp nem kell bizonyítania, hogy megszűnt a bizalma a kormányzatban; a bizalom hiányának alakszerű kifejezése elegendő a kormányzat megbízatásának megszűnéséhez, ami a politikai felelősségre vonás szankciója. Általános megközelítés szerint politikai felelőssége csak azoknak a kormányzatoknak van, amelyekkel szemben a parlamentnek az elmozdítás lehetősége is nyitva áll.

A jogi felelősség a jogszabályok, különösen az alkotmány és a törvények betartásáért való felelősséget jelöli. A jogi felelősség alapján, ha a végrehajtó hatalom ezeket megsérti, akkor felelősségre vonható és elmozdítható. A politikai felelősséggel szemben a jogi felelősség jogkérdés. Jogi felelősség szankciója alkalmazásának akkor van helye, ha a törvénysértés bizonyított.[1]

Sajátosan alakul a miniszterelnök, a Kormány és a miniszterek felelőssége. A Kormánynak bírni kell az Országgyűlés politikai bizalmát. Az Alkotmány 39/A.§ (1) bekezdése szabályozza a konstruktív bizalmatlansági indítványt, amely csak a miniszterelnökkel szemben nyújtható be, és az a Kormány egészével szemben benyújtott bizalmatlansági indítványnak minősül. Ebből következően az egyes miniszterekkel szemben kizárt a bizalmatlansági indítvány és az Országgyűlés elsősorban az interpelláció, a kérdés, azonnali kérdés és a beszámoltatás révén ellenőrzi a tevékenységüket, de a közvetlen politikai felelősségre vonás lehetősége nélkül. A hatályos szabályozás szerint a képviselők legalább egyötöde a miniszterelnökkel szemben írásban – a miniszterelnöki tisztségre jelölt személy megjelölésével – bizalmatlansági indítványt nyújthat be. Ha az indítvány alapján az országgyűlési képviselők többsége bizalmatlanságát fejezi ki, az új miniszterelnöknek jelölt személyt megválasztottnak kell tekinteni. A konstruktív bizalmatlanság intézménye a végrehajtó hatalom racionalizálása, illetve a kormány stabilitása jegyében alakult ki az alkotmányjogban, egyúttal – a miniszteri megbízatás keletkezésére vonatkozó szabályokkal együtt – miniszterelnöki kormányt konstruál (lásd: Sári János: Elméleti meggondolások a kormány alkotmányos helyzetének szabályozásához. Szentpéteri-emlékkönyv 1996. 535-544.o). Az Alkotmány 39/A.§ (3)-(4) bekezdéseiben rögzített bizalmi szavazás is a Kormány egészét – és nem az egyes minisztereket – érinti.

Az alkotmányos szabályozás rögzíti – a Kormány mellett – a miniszter parlamenttel szembeni felelősségét is, de az előbbi szabályok miatt ebből gyakorlatilag az következik, hogy a miniszter közvetlenül a miniszterelnöknek tartozik politikai felelősséggel és csak rajta keresztül a parlamentnek. Másrészről ez azt is jelenti, hogy a miniszter szolidáris minisztertársaival, vagyis ha eleget tesz a Kormány utasításainak, politikailag osztozik annak felelősségében, s adott esetben a kormánnyal együtt lemond. Felmerülhet kérdésként, hogy megfelelő-e ez a szabályozás így, illetve értelmezhető-e a mai rendszerben a miniszterek függetlensége, önálló felelőssége (erre vonatkozóan lásd: Sári János: Elméleti meggondolások a kormány alkotmányos helyzetének szabályozásához. Szentpéteri-emlékkönyv. 1996. 539-540.o., Sári János: A Kormány alkotmányos helyzetének alakulása az elmúlt másfél évtizedben („pártunk és kormányunk”-tól az Unióig) In: Magyar Közigazgatás 2005/6. 321-341.o. ).

A harmadik köztársaság miniszterelnökei: Antall József (1990. máj. 23. – 1993. dec.12. MDF), Boross Péter (1993. dec. 12. – 1994. júl.15. MDF) Horn Gyula (1994. júl.15. – 1998. júl. 6. MSZP) Orbán Viktor (1998. júl. 6. – 2002. máj. 26. FIDESZ) Medgyessy Péter (2002. május 27. – 2004. szept. 29. párton kívüli) Gyurcsány Ferenc (2004. szept. 29. – 2009. ápr. MSZP) Bajnai Gordon (2009. ápr.14. – 2010. május 29.) Orbán Viktor (2010. május 29. –

Jogszabályi háttér:

• 1989. évi XXXI. tv
• 1990. évi XXXIX. tv.
• 1990. évi XL. tv.
• 2006. évi LVII. tv.
• 2010. évi XLIII. tv.
• 12/2010 (V.25.) MeHVM rendelet
• 2010. évi XLII. tv.
• Az Alkotmány 2010. május 25-i módosítása (miniszterelnök-helyettes)

Források, ajánlott irodalom:

1. Kukorelli István: Alkotmánytan I., Osiris Kiadó, Budapest, 2007.
2. Trócsányi László- Schanda Balázs: Bevezetés az alkotmányjogba, SZTE ÁJTK - PPKE JÁK, Budapest 2010,
3. Jakab András: Az Alkotmány kommentárja, Századvég Kiadó, Budapest, 2009.
4. Sári János: A Kormány alkotmányos helyzetének alakulása az elmúlt másfél évtizedben ("pártunk és kormányunk"-tól az Unióig) In: Magyar Közigazgatás, 6/2005 321-341
5. Tóth Judit - Legény Krisztián (szerk): Összehasonlító alkotmányjog 2006 153-162.o.
6. Cserny Ákos: A miniszteri felelősség Magyarországon, Új magyar közigazgatás, 2009. (2. évf.) 9. sz. 30-43. old.
7. Térey Vilmos: A miniszteri felelősségről, Jogtudományi közlöny, 2005. (60. évf.) 1. sz. 38-42. old.
8. Takács Albert: A miniszteri felelősség a miniszterek számára megállapított feladatok tükrében , Állam és igazgatás, 1984. (34. évf.) 1. sz. 11-23. old.
9. Müller György: A kormány felépítése, a kormányfő jogállása és a miniszterek helyzete. 1990-2002., Magyar Közigazgatás 2002. 6. szám 351-359.old.
10. Sári János: Elméleti meggondolások a kormány alkotmányos helyzetének szabályozásához., Acta Universitatis Szegediensis: Acta juridica et politica, 1996. (49. Tom.) 1-48. Fasc. 535-544. old.
11. Tóth Károly: A parlament, az államfő és a kormány sajátosságai Közép- és Kelet-Európa új alkotmányaiban, Acta Universitatis Szegediensis: Acta juridica et politica, 1996. (47. Tom.) 1-18. Fasc. 147-166. old.
12. Müller György: A kormány testületi jellegéről, Közjogi szemle, 2011. (4. évf.) 3. sz. 38-44. old.
13. Cserny Ákos: A kormány és a kormány tagjainak politikai felelőssége, Magyar jog, 2010. (57. évf.) 1. sz. 13-22. old.
14. Vincze Attila: "Kabinet-kérdés" - A Kormány lemondási kötelezettsége a bizalom megvonása esetén, Magyar jog, 2004. (51. évf.) 6. sz. 339-346. old.
15. Mónus Lajos: Gondolatok a Kormány testületi működésének kérdéseiről, Magyar közigazgatás, 1996. (46. évf.) 5. sz. 270-278. old.
16. Ágh Attila: Koalíciós kormány - európai tapasztalatok, Társadalmi szemle, 1994. (49. évf.) 6. sz. 19-31. old.
17. Kilényi Géza: A parlament és a kormány viszonya a hatalommegosztás rendszerében, Magyar közigazgatás, 1994. (44. évf.) 5. sz. 268-278. old.
18. Schambeck, Herbert: Kormány és Parlament-gondolatok a parlamenti ellenőrzésről Ausztria példáján, Magyar közigazgatás, 1994. (44. évf.) 11. sz. 649-656. old.
19. Mónus Lajos: A Kormány mellett működő bizottságok és más testületek, Magyar közigazgatás, 1994. (44. évf.) 8. sz. 469-477. old.
20. Mónus Lajos: A Kormány mellett működő bizottságok és más testületek (II.), Magyar közigazgatás, 1994. (44. évf.) 9. sz. 513-535. old.
21. Ádám Antal: A köztársasági elnök, az Országgyűlés és a Kormány viszonyáról, Magyar közigazgatás, 1991. (41. évf.) 11. sz. 961-971. old.
22. Sári János: A kormány és a miniszterelnök, Társadalmi szemle, 1990. (45. évf.) 12. sz. 81-85. old.
23. Gáspár G. János: Konstruktív bizalmatlanság és destruktív bizalom, Magyar szemle, 2004. (13. évf.) 9-10. sz. 158-163. old.
24. Vincze Attila: "Kabinet-kérdés" - A Kormány lemondási kötelezettsége a bizalom megvonása esetén, Magyar jog, 2004. (51. évf.) 6. sz. 339-346. old.
25. Cserny Ákos:A miniszteri felelősség jogtörténeti gyökerei, a királyi tanácsosok felelőssége, Jogtudományi közlöny, 2010. (65. évf.) 1. sz. 31-37. old.
26. Cserny Ákos: A miniszter alkotmányos jogi felelőssége az európai országokban, Közjogi szemle, 2009. (2. évf.) 4. sz. 19-26. old
27. Cserny Ákos: A miniszteri felelősség Magyarországon, Új magyar közigazgatás, 2009. (2. évf.) 9. sz. 30-43. old
28. Takács Albert: Klemt, Rainer : A miniszterek felelőssége Nagy-Britanniában, Állam és jogtudomány, 1986. (29. évf.) 3. sz. 512-514. old

[1] TRÓCSÁNYI LÁSZLÓ-CSINK LÓRÁNT: Államforma, kormányforma, államszerkezet in TRÓCSÁNYI LÁSZLÓ – SCHANDA BALÁZS: Bevezetés az alkotmányjogba, SZTE-ÁJTK- PPKE JÁK, Budapest 2010, 66.o.